审计结论在工程结算中的作用（1/2）

某公路项目，施工时遇到较大规模 “岩堆”（百度词条：岩堆则是指陡峻山坡上，岩体崩坍物质经重力搬运，在山坡坡脚或平缓山坡上堆积的松散堆积体）。“岩堆” 按变更程序进行了处理，监理人审核岩堆处理费用 3200 万元，发包人和承包人同意监理人的审核意见，并按 3200 万元进行了结算。关于岩堆处理费用，审计机关审计后认定的金额是 1033 万元，发包人按审计意见扣回了差值部分 2167 万元（3200 万元-1033 万元），因为合同约定“政府审计审定金额为最终结算依据”。承包人提起诉讼，要求法院判令发包人返还扣回的 2167 万元。有关合同条款如下：

2.1 原告（承包人）认为，合同中约定以审计结果作为结算依据，限制了民事权利，应当予以纠正。

作为证据，原告向法庭提交了全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函〔2017〕22 号）（简称：《复函》）。《复函》认为：地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。

2.2 发包人（被告）认为，只要合同有明确约定，审计结论是可以作为结算依据的。

作为证据，被告向法庭提交了最高人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（〔2001〕民一他字第 2 号）（简称：《答复意见》）。《答复意见》认为：审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。

硅谷科技认为，审计人员把合同双方已确认并结算的岩堆处理费用从 3200 万元审减到 1033 万元，是代替合同双方确定合同价格的行为，超过了审计人员的工作范围。

审计是国家对建设单位的一种行政监督，没有对具体交易行为进行定价的权力，建设项目审计应遵守的准则是《审计机关国家建设项目审计准则》（审计署令第 3 号）（简称：《审计准则》）。《审计准则》第十三条规定 “审计机关对建设成本进行审计时，应当检查建设成本的真实性和合法性”。经检查，本项目的审计文件中，审计人员把合同双方已确认并结算的岩堆处理费用从 3200 万元审减到 1033 万元，并不是从3200 万元中扣减不真实和不合法的部分，而是对岩堆的处理费用进行了重新计算，这种事实上的定价行为超越了审计机关对项目建设成本的审计权限，以下是《审计准则》第十三条的规定：

第十三条 审计机关对建设成本进行审计时，应当检查建设成本的真实性和合法性。

4.1 施工合同中经常提到的 “审计” 有两种：一种审计是发包人委托造价咨询等机构协助其审核工程造价等事项，这种情况审计单位是发包人的造价咨询（不是“法定审计”），审计单位和发包人都是民事主体，是平等的合同关系；另一种审计是国家对建设单位（发包人）的一种行政监督（是“法定审计”），审计工作由审计机关承担，审计机关是行政主体，发包人是民事主体，审计机关和发包人是监督与被监督的关系。两种审计的目的、审计范围和审计结论的作用也完全不同。

4.2 根据上述最高人民法院的《答复意见》和审计署的《审计准则》，审计机关的审计结论在工程结算中的作用是：（1）若合同中没有约定审计结论作为结算依据，审计结论不能作为结算依据；（2）若合同中约定审计结论作为结算依据，审计结论可作为结算依据，但审计机关应遵循《审计准则》，重点是检查“真实性”和“合法性”，而不能代替合同双方确定合同价格。

《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函〔2017〕22 号）

《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（〔2001〕民一他字第 2 号）

《审计机关国家建设项目审计准则》（审计署令第 3 号）

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